El Impuesto predial como fuente de Financiación de Infraestructuras de Servicios Públicos de Acueducto y Alcantarillado

Una razón para tener un Catastro actualizado

Resumen

El presente documento tiene como objeto presentar de forma aproximada y como elemento de discusión, la financiación de la infraestructura del servicio público de acueducto y alcantarillado a través del aumento del impuesto predial proveniente de la actualización de la formación catastral, con el objetivo de cerrar la brecha que existe en la cobertura del servicio de agua potable y saneamiento en los municipios menores, donde la Ley 142 de 1994, no ha sido efectiva por la inexistencia de incentivos económicos para que el sector privado pueda entrar a participar en la prestación del servicio.

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Acueducto y Alcantarillado

Para el caso de Colombia, la literatura define el rol del Estado para la prestación de servicios públicos como un ente subsidiario, que actua bajo un marco regulatorio [Ballestero et al., 2015], eso implica que el Estado promueve la iniciativa privada como solución a la calidad y eficiencia en la prestación de los servicios públicos.

En los datos plasmados del Programa Conjunto del Abastecimiento de Agua y Saneamiento, Colombia presenta una accesibilidad al agua del 97% para áreas urbanas y de un 74% para áreas rurales y de acuerdo al CAF, para cerrar la brecha que existe en Agua Potable y Saneamiento en la región de América Latina y el Caribe, se debe realizar una inversión total a 2030, de USD $ 250.000 Millones. Está inversión contempla la cobertura total en las zonas urbanas, tratamiento de aguas residuales, drenaje pluvial, dotación en áreas informales, adecuación, mantenimiento, actualización de la infraestrucutra asociada [Mejía et al., 2012].

Aunque esta brecha se disminuido con la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994, la cual tenia como objetivo mitigar la crisis en los los servicios públicos prestados directamente por el Estado, que acontencio en los años 80. La problemática radicaba de forma sucinta en tarifas insuficientes, una alta carga laboral y que de forma concomitante generaban servicios ineficientes con baja cobertura, lo que conducia una carga fiscal adicional para cubrir los costos de las empresas municipales[Roda, 2004].

Sin embargo se ha observado que la participación privada se presenta casi siempre en ciudades grandes y medianas, los cuales aquejaban un servicio ineficiente [Roda, 2004]. También se evidencian entidades prestadoras de servicios que son ineficientes, cuyos ingresos no cubren los costos de operación y mantenimiento y por ende tienen enormes dificultades para atender las demandas de provisión y expansión del servicio [Fernández et al., 2009]. Por ultimo aparecen las empresas institucionales que no tienen ningún interés en reajustar la tarifa por temas políticos y que prefieren cubrir el déficit de sus operaciones y mantenimiento a través de las transferencias [Lentini and Ferro, 2014].

Fuentes de Financiación

En la sección anterior se pone de manifiesto la entrada de participación privada a partir de 1994 en el país, la cual ha mostrado sus bondades en las grandes ciudades, pero es una solución con baja probabilidad de implementación en los municipios menores, es por ello que de forma general, la administración municipal continua a cargo del servicio [Roda, 2004]. Cabe señalar que la participación del sector privado presenta una tendencia alza y alcanza aproximadamente un 10% de la población del país, que incluye a Barranquilla, otras ciudades medianas, y pequeños operadores [Skerk et al., 2015]. En palabras de [Ferro and Lentini, 2010] la prestación de los servicios públicos domiciliarios presenta la siguiente distribución, el 36% son empresas oficiales públicas, un 24% son mixtas, un 38% son privadas y el 2% restante son autoprestadores, además en la empresas mixtas se evidencia que más del 90% de capital es público, por lo anterior en Colombia la prestación del servicio se presume que es en su mayoría pública.

Aunque la inversión privada ha aumentado en los últimos años, es evidente que para el sector privado existe un riesgo por la aceptación de posibles pasivos contigentes y el largo plazo que contempla la maduración del proyecto en este sector [Mejía et al., 2012]. También es claro que los privados están obligados a suministrar servicios de agua dentro de su área de cobertura y a mantener, actualizar y ampliar la correspondiente infraestructura, así como a cumplir con ciertas normas de operación y de calidad [Solanes, 1999].

Otro punto importante que puede explicar el bajo porcentaje de participación de recursos privados en el sector es debida a la naturaleza económica de la prestación de servicios de agua y alcantarillado, ya que es un monopolio natural, con economías de escala y de alcance, ya que tienen menores costes cuando son producidos por una sola empresa que cuando son producidos por dos, para evitar la duplicación de inversiones en infraestructura [Cadavid, 2008].

Las economías de escala exigen grandes inversiones en infraestructura que no son líquidas, el de agua y saneamiento es calificado como el que hace el uso más intensivo en capital [Solanes, 1999]; tales inversiones representan una parte considerable de los costos totales, lo que influye en las dificultades en la entrada al negocio, por el riesgo de la inversión, la estructura de costos y los sistemas de financiaciación [Cadavid, 2008].

Costos del Servicio y Tarifas

De acuerdo a varios autores la tarifa cobrada debe reflejar el costo real del servicio; de forma genérica se pueden enumerar los costos administrativos, de mantenimiento y operación, inversiones a largo plazo, pago de intereses y sí es capital privado una remuneración o tasa de retorno [Cadavid, 2008]. Sin embargo, el tema de financiación vía tarifa de servicio trae como consecuencia que en municipios menores no se logren economías de escala y por ende se de un aumento en la tarifa. [Ballestero et al., 2015], cita que de acuerdo a la CEPAL las empresas de servicios de acueducto y alcantarillado para lograr una viabilidad deben atender por lo menos 200 000 habitantes, aunque en Peru se estimó el numero en 46 000 y por ultimo el Banco Mundial calculó que el numero de personas atendidas debería estar cercano a las 300 000; es claro que el numero de usuarios para obtener un equilibrio financiero depende de varias condiciones tipo geográficas, jurídicas y sociales, las cuales se puede imbricar entre si.

Como respuesta racional a un aumento de la tarifa se observa una disminución en la demanda del servicio, esto evidenciado en un informe realizado 10 años después del nacimiento de la Ley 142 de 1994, donde se concluyó que se han reducido los niveles de consumo por usuario de niveles cercanos a 25m2 por mes hasta valores por debajo de 20m3 [Roda, 2004]; estas reducciones en consumo pueden generar desequilibrios financieros ya que se genera una capacidad ociosa.

Otras Fuentes de Financiación

El servicio público de acueducto y alcantarillado puede obtener otras fuentes de financiación como lo son los prestamos de entidades de banco multilaterales, como lo pueden ser el CAF, BID  y BM. Estos prestamos para la región de America Latina han presentado un aumento gradual que han pasado de USD $158 Millones en 2006, hasta USD $720 Millones en 2010 [Mejía et al., 2012].

Otro ítem que se considera para la financiación son las transferencias, las cuales tienen entre sus objetivos en primer lugar estimular la provisión de ciertos servicios que generan externalidades positivas y garantizar un estándar mínimo de servicios en todas las regiones [Gaviria, 2003].

Por ultimo es necesario nombrar los recursos propios, que son definidos como aquellos que dependen de la gestión municipal, entre ello el impuesto predial, el de industria y comercio, y la sobretasa a la gasolina. De acuerdo a [Gaviria, 2003], en los municipios menores los ingresos tributarios pueden llegar a ser insignificantes, pero existe una fuente de recursos sin explotar en su real magnitud como lo es, el impuesto predial urbano y rural, ya que existen grandes extensiones de tierra que no pagan impuestos o más bien que pagan poco con relación a lo que podrían producir dado que existen desactualizaciones en el valor de los predios por falta de una eficiente conservación
y actualización catastral por parte de las autoridades de Catastro, llamese IGAC o catastros descentralizados. Para enero de 2015, la situación catastral en el país de acuerdo al Conpes de 2016, presentaba un 32% de los predios desactualizados [Echeverry, 2018].

Impuesto Predial

En la anterior sección se contemplaron varias fuentes o formas de financiar las infraestructuras de servicios públicos, como es le caso del acueducto y alcantarillado; uno de ellos es el impuesto predial, sin embargo es necesario establecer que este impuesto se puede contemplar dentro de tributos o contribuciones realizadas por un Mayor Valor Predial asociado a inversiones realizadas en infraestructura; en diferentes investigaciones se evidencia sustanciales incrementos en el valor del suelo por inversión pública en obras de infraestructuras para servicios y que aún son ignorados como fuentes de financiación [Smolka, 2003]. Dentro de la fuentes de financiación por aumentos del valor del suelo y que se han aplicado en para Colombia, se encuentran la Contribución por Valorización y la Participación en Plusvalías [Jaramillo, 2001], las cuales merecen un análisis independiente dado el alto debate que generan estas políticas en el ámbito académico, jurídico y social.

Retomando el tema del impuesto predial, cuya base gravable es el avalúo catastral, el cual se puede definir de forma sucinta como la determinación del valor de los predios mediante investigación sobre el mercado inmobiliario, el cual es desagregado en avalúos parciales del terreno y de las construcciones; el avalúo catastral debe reflejar las condiciones actuales del inmueble y su entorno, más no el mayor valor futuro del inmueble [CONPES, 2016].

Dado que el cobro del impuesto predial se realiza cada año, el avalúo catastral también debe ser actualizado para que guarde concordancia con la realidad; de forma general se establecen dos formas de actualizar dicho valor, el primero a través de una actualización catastral y el segundo mediante indices (IVP, IPP e IVIUR para el caso de Bogotá). Cabe señalar que para la actualización del avalúo catastral de un predio aplica uno u otro método.

Para el año 2016, el país contaba con 13 643 291 de predios (Exceptuando Bogotá), de los cuales solo 41 534 fueron actualizados para la vigencia 2017, es decir que el 99,07% de los predios tuvieron en cuenta los indices, tanto del IVP el cual tuvo un promedio de 5,83%, y del IPP que se localizó en 4,17%, sin embargo los predios tuvieron un incremento del 3,0% ya que de acuerdo a la normatividad, el aumento no podrá ser superior a la inflación establecida por el Banco de la República. Bajo lo anterior, solo 0,3% de los predios tuvieron un incremento en el valor del avalúo catastral que e ajusta con la realidad del mercado inmobiliario, ya que de acuerdo a la Resolución 070 de 2011, expedida por el IGAC, en la actualización de la formación catastral, el avalúo catastral tiene como objeto “eliminar disparidades provenientes de cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario” [CONPES, 2016].

El articulo 103 de la Resolución 070, “El avalúo en la actualización de la formación catastral”, expresa tácitamente que el mercado inmobiliario puede ser modificado por la construcción de obras públicas y por ende en una actualización catastral se busca que dicha modificación sea reflejada en un posible aumento del valor del avalúo catastral, que de forma proporcional incrementa el valor del cobro del impuesto predial. En ese orden de ideas, es plausible pensar en el impuesto predial como fuente de financiación para infraestructuras de servicios públicos, sin embargo esta solución enfrenta grandes desafíos para la su implementación.

Conclusión

Aunque existen diferentes fuentes de financiación para la infraestructura de servicios públicos, se observó que en los municipios menores, dichas fuentes son escasas y presentan una alta probabilidad de que su implementación sea la menos eficiente para la zona; sin embargo, existe la necesidad de cerrar la brecha que existe en la cobertura del servicio de agua potable y de saneamiento como objetivo del milenio, tanto para las zonas urbanas y rurales.

No obstante, se percibe que el problema no es solamente la financiación de la infraestructura, sino también guarda relación con la gestión del servicio, ya que muchas veces los municipios no cuentan con una adecuada capacidad técnica que permitan administrar eficientemente la prestación del servicio público. Una solución es el ingreso de inversiones privadas en los municipios menores, sin embargo se ve restringida porque no se puede dar un cierre financiero al proyecto por temas del tamaño del mercado.

De forma muy aproximada, es plausible estructurar una solución que permita llevar infraestructura de acueducto y alcantarillado a los municipios con baja población y baja cobertura, que consiste en mezclar el financiamiento de la infraestructura con capital público y la gestión a través de un privado. Es claro, que es un elemento para discutir y revisar ampliamente, pero puede ser una solución optima, ya que disminuye el riesgo del privado y por tal motivo puede aumentar su interés en ingresar al mercado como prestador de servicio y por otro lado se puede aumentar la eficiencia, cobertura y calidad del servicio, ya que el rol del Estado se transforma y deja de ser el prestador del servicio a ocupar le rol de financiador y regulador.

La consecución del financiamiento del sector público, puede darse por medio del impuesto predial, pero es claro que existen limitantes a esta solución:

1. El proceso de actualización catastral en el país presenta un nivel muy bajo y para lograr obtener un nivel más alto es necesario dirigir recursos al proceso catastral.
2. Es necesario que la obra en infraestructura se encuentre ya construida, ya que el avalúo catastral no puede captar posibles valorizaciones futuras.
3. Aunque se pueda presentar un aumento en el cobro del impuesto predial, no existe normatividad que permita dirigir esos incrementos en el rubro para inversión focalizada en infraestructura, por ende se pueden presentar desvíos en los recursos.
4. Es necesario que el regulador implemente medidas que permitan que el prestador privado sea eficiente en el tema del mantenimiento y gestión de la infraestructura, dado que esposible que no tenga interés económico y por ende disminuya sus controles internos.
5. Se debe revisar que el municipio no haya realizado cobro por otros instrumentos de gestión del suelo como lo son la Valorización y la Plusvalía para evitar un doble cobro a los propietarios.

Referencias

• Ballestero et al., 2015. Ballestero, M., Mejía-Betancourt, A., Arroyo, V., Real, C., Garzón, C., and Sturzenegger, G. (2015). El futuro de los servicios de agua y saneamiento en América Latina. Technical report, CAF;BID, Caracas.
• Cadavid, 2008. Cadavid, N. (2008). Agua Para Consumo Doméstico En Colombia Costos Y Regulación Tarifaría. Gestión y Ambiente, 11(1):97–108.
• CONPES, 2016. CONPES (2016). CONPES 3881. Reajuste de avalúos catastrales para la Vigencia 2017. Documento CONPES, pages 1–23. Echeverry, 2018. Echeverry, F. (2018). Cambios en el Impuesto Predial en Colombia. PhD thesis, Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano.
• Fernández et al., 2009. Fernández, D., Jouravlev, A., Lentini, E., and Yurquina, A. (2009). Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera y gestión mancomunada: temas relevantes en servicios de agua y saneamiento. CEPAL. Serie Recursos Naturales e Infraestructura, 146:1–84. Ferro and Lentini, 2010. Ferro, G. and Lentini, E. (2010). Economías de escala en los servicios de agua potable y alcantarillado. CEPAL Documentos de Proyectos, pages 1–61.
• Gaviria, 2003. Gaviria, J. P. (2003). Evaluación del proceso de descentralización en Colombia. Economía y Desarrollo, 2(1):1–148.
  Jaramillo, 2001. Jaramillo, S. (2001). La experiencia colombiana en la recuperación estatal de los incrementos del precio del suelo. La Contribución de Valorización y la Participación en Plusvalías. Eurelibros, pages 38–71.
• Lentini and Ferro, 2014. Lentini, E. and Ferro, G. (2014). Políticas tarifarias y regulatorias en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el derecho humano al agua y al saneamiento. CEPAL. Serie Recursos Naturales e Infraestructura, pages 1–60.